Le Brexit, c’est le Brexit

Comme dirait tout bon juriste, dura lex sed lex. Autrement dit, la loi est dure, mais c’est la loi. C’est ce que semble avoir en tête Theresa May lorsqu’elle écarte toute possibilité pour le Royaume-Uni de garder un pied dans l’UE : out is out. Deux mois après que les britanniques ont voté pour la sortie, la première ministre n’a pas encore notifié aux institutions européennes la volonté du pays de sortir du Royaume-Uni ; c’est la condition sine qua non pour que les négociations du processus de sortie débutent. Rappelons ici que l’Union européenne est bien une construction juridique (on parle même parfois de Gouvernement des juges) et qu’au-delà de tout enjeu politique, il existe un ensemble de règles à suivre.

Brexit series for FT.

Brexit series for FT (source : financial times)

Les négociations n’ont pas officiellement débuté car chaque partie a besoin d’un agenda, ou d’une feuille de route pour la sortie et le partenariat à venir entre l’Union européenne et le Royaume-Uni, sachant que l’accord de février entre David Cameron et l’UE ne tient plus. C’est dans cette période préparatoire que plusieurs scénarios de coopération vont être ébauchés ;  la note du think tank Bruegel (Europe after Brexit : a proposal for a continental partnership) est l’une des premières à élaborer des propositions. 

On ne saura être en désaccord avec les constats apportés, qui justifient la nécessaire coopération entre le Royaume-Uni et l’Union européenne :

  • une configuration géopolitique mondiale qui évolue vers la multi-polarité et exige de peser à la table des négociations internationales ;
  • en sus, des défis importants pour l’UE en provenance du Moyen-Orient et de l’Asie, dont le Brexit ne doit pas entraver la capacité de réponse ;
  • une interdépendance forte entre les deux partenaires, évidemment en termes de finances et d’échanges économiques, mais également basée sur de fortes coopérations politiques (politique étrangère et défense).

Pour Bruegel, cela exige de trouver une forme de relation qui n’exclue pas le Royaume-Uni du marché unique, ni des décisions structurantes de l’UE en matière de politique extérieure. Le postulat de base tient dans l’idée que le Royaume-Uni peut être un acteur de l’intégration économique et en bénéficier, en ayant un droit d’option sur la libre circulation des travailleurs. Il est supposé que l’entrave à cette liberté n’empêche en aucun cas les trois autres (biens, services et capitaux) de fonctionner efficacement.

Le Partenariat continental, qui remplacerait des accords passés avec les Etats non membres qui le souhaitent (comme la Turquie) consiste in fine en quatre points :

  • les membres du partenariat participent aux politiques communes constitutives du marché commun ;
  • ils font partie d’un conseil du partenariat qui leur donne un droit d’amendement des textes avant la procédure de codécision ;
  • ils contribuent au budget européen : c’est une sorte de ticket d’entrée au partenariat (la note ne détaille pas sous quelles conditions) ;
  • ils participent à la politique extérieure européenne (commerce, finance, énergie/climat, défense et sécurité).

En contrepartie, les membres du partenariat doivent se conformer à l’acquis communautaire du marché unique et accepter la jurisprudence de la CJUE. Dans l’ensemble des processus décisionnels, le dernier mot reviendra à l’UE.

En analyse, la note soulève plusieurs questions :

En ce qui concerne le Royaume-Uni, ce partenariat est fondé sur l’idée qu’aucune forme existante (Norvège, Suisse) ne convient au regard de l’interdépendance des économies britanniques et européenne, et des liens tissés par l’histoire. Toutefois, si on se réfère aux conditions ci-dessus, il pose des exigences auxquelles le Royaume-Uni résiste depuis longtemps et qui ont été des arguments de campagne pour le Leave : la contribution au budget européen est l’objet d’un rejet massif, alors comment convaincre les citoyens britanniques de payer pour une moindre capacité d’influence ?

Ensuite, l’intégration de l’acquis communautaire pour le marché unique : les pourfendeurs du Leave s’opposent largement à une régulation supranationale sur laquelle ils estiment n’avoir qu’une moindre capacité d’influence et veulent reprendre en main leur souveraineté. On peut imaginer que la régulation sur les services financiers ne posera pas de problème, mais les autres?

In fine, cette proposition pour le Royaume-Uni revient à une forme de participation à la carte en étant ni tout à fait dedans, ni tout à fait dehors. C’est exactement ce qu’il faut éviter ; à la fois pour la crédibilité politique de l’UE et du Royaume-Uni séparément, mais aussi parce qu’un nouveau partenariat ne peut reposer que sur des bases renouvelées (une table rase) et non sur un aménagement de l’existant, qui ne satisfait personne.

Pour l’avenir de l’UE

La note propose de créer un nouveau cercle qui permette de préserver le noyau communautaire et d’en constituer un autour, incluant l’ensemble des partenaires (y compris l’UE en tant que personnalité juridique, et ses Etats membres) qui pourrait intégrer les Etats de la politique de voisinage ou d’autres partenariats ; pour Bruegel, cela permettrait de résoudre le dilemme insoluble de l’adhésion turque et de ramener l’Ukraine dans le périmètre européen.

Une simplification des partenariats avec une possibilité d’intégration poussée du noyau dur de l’UE (au sens d’une communauté supranationale) est clairement souhaitable. L’UE y gagnerait en crédibilité en se constituant un réseau de partenaires qui partagent des normes juridiques communes, travaillent ensemble et créent un cercle de sécurité et de défense. Cependant, les propositions de Bruegel ont pour elles d’enlever toute vision d’intégration plus poussée : au final, tout le monde à son mot à dire dans les décisions prises par les institutions et la participation financière ne donne droit qu’à une représentation limitée, mais à une représentation quand même. L’idée de faire accepter à tous des règles communes comporte aussi comme risque d’aller vers un standard minimum ; c’est exactement ce contre quoi l’UE doit lutter.

La note ne mentionne pas non plus un autre cercle qui est celui de la Zone euro et pour lequel une intégration plus forte et plus rapide est nécessaire pour parer aux crises futures.

Il serait finalement dangereux de céder à la tiédeur ; les deux partenaires doivent assumer leur position et le Royaume-Uni, s’il doit rester un partenaire de l’UE, n’a pas à disposer d’un statut privilégié, au risque de donner à l’Union l’image d’un club intergouvernemental pour Etats indécis. Si l’Europe des cercles est probablement inévitable, il convient de les délimiter clairement et de donner à chacun une vision de long terme.

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